取消“领队证” ？旅游法小修订的大意图

转自：中国青年报

11月8日，是国务院确定的记者节，这个记者节，跑旅游口的记者们更加忙碌，因为第十二届全国人大常委会第二十四次会议发布了修订12部法律的决定，从2013年颁布实施之日起就被业内提议进行修订的旅游法位列其中。此消息在8日早上由新华社授权发布，各媒体纷纷发布消息，专家学者、业内人士进行解读分析。

但通览全国人大常委会的决定，却发现对旅游法的修订，似乎仅局限于取消了“领队证”这三个字。

乍看起来，这次修订实在是小打小闹，都不好意思称之为“修订”。好不容易修改一次旅游法，没有对广受业内关注的三十五条进一步解析，也没有对“回扣佣金”等敏感问题的澄清；对目前如火如荼推进的“导游自由执业试点改革”也没有提及，更没有修改导游执业必须经过旅行社委派的法律规定。

对此，我们有必要分析一下此次专门针对“领队证”进行修订的意图和背景，也需要客观看待法律修订的程序，以及导游自由执业试点改革与法律修订的关系。

本次对旅游法的修订，从表面上看确实仅局限在“领队证”这一个特定问题，但立法机关和行政管理部门所需要解决的问题和所体现的意图，均通过取消“领队证”这三个字得以实现：

一、通过取消“领队证”的相关表述，统一对“领队证”的认识。

原旅游法第三十九条规定：“取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证。”第一次明确领队人员必须具备导游证。

而在旅游法出台之前，各省市关于领队人员的准入门槛各有不同，有的地方，如江苏、湖南，在旅游法出台之前就规定了考取领队证必须具有导游资格；而有的地方，如北京，则采取导游、领队双轨制，即导游、领队分别考试，分别发证，双方互不为前提。这种制度安排，再加上当时多数省市领队证考试指定教材编写水平较低，考试题目难度一般，导致了当时领队证含金量不高。笔者在旅游法出台之前分别考取了北京地区的导游证和领队证，直观感受是：如果考试的最高难度是100分的话，那么北京地区导游证考试的难度是60分，而领队证考试的难度只有5分（当然，某些非考试的因素导致某些年度领队证通过率偏低，但这种情况并不能说明考试难度）。而领队人员是要带领旅游团队出境旅游，领队应当比导游具有更高的综合素质、更扎实的知识积累、更专业的服务水平。但是，由于考试制度、证书许可的安排，在一些省市却导致了相反的结果。

旅游法出台后，统一规定了“申请领队证”必须取得导游证的先决条件，但却造成了更普遍的认识混乱：符合条件的导游“申请”就可以取得领队证，是否说明领队证就不需要考试了？另外，需要取得领队证的人员要向谁申请？是向旅行社申请，还是向行业组织或行业管理部门申请？由于没有明确的答案，在旅游法出台至今这3年时间，领队证的申领、发放，各省市地区各有各的做法：有仍坚持行管部门组织考试核发的、有改为旅行社核发向行管部门备案的、也有计划完全由旅行社自行核发的……

现在旅游法修订了，明确了取消“领队证”这一说法，从此以后不再有“领队证”这一证件。以上“众声喧哗”的争论均可停止，大家的认识得到统一。

二、通过取消“领队证”的相关表述，为《旅行社条例》修订扫除法律障碍。

其实本次取消“领队证”的修订，之前也有征兆。今年8月1日，国家旅游局发布了《旅行社条例（修订草案送审稿件）》公开征求意见，第七十二条提到“旅行社为组织旅游者出国或赴港澳旅游委派的领队，应当具备以下条件：（一）取得导游证件；（二）具有大专以上学历；（三）取得相关语言水平测试等级证书；（四）具有两年以上旅行社业务经营、管理或导游等从业经历；（五）具有履行领队职责的能力；（六）与旅行社订立固定期限或无固定期限劳动合同。”

这些条件中均没有提到从事领队业务需要具备“领队证”。对比以上内容和《旅游法》修订内容，会发现两者内容基本一致。

所以，取消“领队证”早已是旅游行业管理部门的意图，并且在对《旅行社条例》的修订中已有明确体现；修订旅游法体现这一内容，并不意外。

作为行政法规的《旅行社条例》不能违反上位法的规定，只有旅游法做出修订和调整，《旅行社条例》的相应修订才具有合法性和可行性。

此次《旅游法》的修订，是对《旅行总社条例》修订过程遇到的若干法律障碍中的一个“小病灶”的“定点清除”。相信《旅行社条例（修订草案送审稿）》中更多与旅游法不符的内容，都将通过旅游法逐步的修订，也可能是内容根据《旅游法》进行回归调整来解决。

三、通过取消“领队证”的相关表述，明确领队业务为导游的具体业务分工，由企业和市场自行进行劳动分工和岗位设置。

虽然2015版《中华人民共和国职业分类大典》将“旅游团队领队”确定为新的职业类别，但整体上将“领队”视为一类特殊的“导游”，将“领队业务”视同导游的工作分工，在业内已形成共识。

接受旅行社委派，为旅游团（者）提供讲解、向导服务，这一核心的功能和定位无论对领队还是导游是共通的。承担领队业务的导游和“全程陪同导游”、“目的地陪同导游”一样，只不过在服务的地域范围、服务的具体事项上略有不同而已。况且导游员是否具备承担出境领队业务的素质和能力，需要实践的锻炼和检验、应由旅行社对导游的能力和素质进行综合评价后得出结论。并由企业承担人力资源调配、工作分工的风险或收益，这是企业内部工作分配和人事管理问题，法律本不应过多干预。通过市场和企业审核的业务能力，比通过一张难度只有5分的考试、纸上谈兵获取的证书更为可靠。法律所要规定的，是基本的门槛和要求，对从事领队业务的人员能力的考核、对导游人员的业务分工和工作调配，这份权利以及后续的责任应当交还给企业。

国务院于2015年发布《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，明确减少职业资格许可和认定事项是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要内容，并分批次取消了三百余项职业资格证书。此次修订《“旅游法”》，是之前将“领队证”由行政许可事项确定为非行政许可事项后的进一步优化。

就此而言，此次取消“领队证”，其体现的市场化、开放式的立法思维方式，更值得关注和点赞。

从以上三点来看，取消“领队证”，看似是旅游法小小的调整，但其所遵循的法理基础、考虑的现实情况、体现的政策意图，均耐人寻味。

当然，我们也须客观看待法律的改进和存在的不足，对尚未解决的问题还需进一步研究，并呼吁进一步的修订调整，但也不能对这次修订附会更多的揣测：

比如，本次旅游法修订内容公之于众后，一些“专家”以莫名“兴奋”的心态、发现新大陆一般迫不及待地宣称“旅游法修订仍要求导游执业必须接受旅行社委派，导游自由执业改革落空”。这种观点完全没有区分法律修订决定和调整法律适用决定的区别，不免有以偏概全、哗众取宠之嫌：本次发布的是《旅游法》修订内容，修订后的《旅游法》有普遍适用效力；而导游自由执业试点改革需要解决的法律问题是：在特定的时间和特定的空间，调整适用《旅游法》特定条文，而不是全面、彻底、不区分时间和空间地更改《旅游法》，否则，就不需要“试点”来“试”了。这一问题是需要以“导游自由执业试点改革是否可行”来决定“是否调整适用《旅游法》”，而不是相反的以“是否修订法律”，来得出“导游自由执业是否落空”的结论。

法律的修订需要根据现实情况循序渐进。目前的修订内容，可能无论是行业管理部门、旅游企业、导游领队抑或是旅游者，都觉得不过瘾、不解渴，都希望《旅游法》的修订步子再大一些。但是我们也要明白，“法乃国之公器”，法律调整的是社会各方的利益，任何一方出于自身的考量因素，只是众多利益相关方的一面，法律的修订必须平衡多方的利益、考虑综合的影响。法律的修订，先“落子”的地方，往往是“金角”、“银边”，背后下的，则是一盘大棋。